摘 要：中國法治化進程是漸進的、是具體的，也是全方位的。我國法治化進程中，事業組織體制改革具有人事關系契約化、人事爭議處理司法化、財政多元化、主體地位社會化的趨勢。事業組織演變驗為構造國家與社會二元化結構，分散社會權力，實現以權力制約權利，保障社會成員權利，建設法治國家打下堅實基礎，同時也為我國法治建設提出新的課題。中國事業組織法治化進程或許就標志中國法治化進程的節奏與成功與否。
關鍵詞： 事業組織 法治國家 契約化 司法化 多元化 社會化
中國法治建設不是一步到位的，而是漸進的、積少成多的演變過程。這個演變過程是中國社會各個層面同時進行的，有的領域進程快一點，有的慢一點，但是，一切都處在這一進程之中，都掙脫不了法治的宿命。觀察中國法治化進程也應該是多維度、多視角的，不僅僅要構筑法治理論，也要從具體法治著手，不僅僅要求關注宏觀體制的變革，也要關注生活中的細節變化。
我國傳統體制中，從功能角度將社會組織主要劃分機關、事業、企業組織三大類組織，事業組織是其中的一種。中國社會法治化進程也必然包括事業組織在這一進程中的演變。概括我國事業組織法治化演變，有朝著契約化、司法化、多元化、社會化方向演變的趨勢。體察我國事業組織法治化的脈搏，也就能夠體驗中國法治化進程的律動。
一、事業組織人事關系的契約化
事業組織人事關系契約化是指我國事業組織構成由任用制到聘用制的轉變。論述當代中國社會變革學者，一般都以非契約性來描述改革前中國社會特征，即人們因為在不同單位中而具有不同的身份，因為其不同身份決定其命運發展。 在一個僵化的、封閉的組織內，個人難以改變、更不能主宰自己的命運。中國改革開放某種意義上講，就是從打破人的身份制，實現社會關系契約化開始。這種改革首先在企業組織內的改革開始，提出政企分離，并在企業組織中實行勞動合同制，通過勞動合同確定個人與企業組織的關系，根據平等、自愿、協商原則確立個人與企業組織的關系，在企業組織內實現社會關系的契約化。打破身份制、實現社會關系契約化變革的社會變革是從企業組織開始，
與企業組織關系契約化變革不同的是，事業組織在一段時間內依然固守其傳統行政任用制的特征。但是，隨著我國社會主義市場經濟體制的建立和加入世界貿易組織，迫切要求轉換事業單位用人機制，建立充滿生機和活力的用人制度。由此，在事業組織內，建立和推行事業組織聘用制是事業用人制度改革，開始事業組織關系的契約化的變革。
建立和推行事業單位聘用制度，貫徹平等、自愿、協商一致的原則，確立個人與事業組織關系。根據國家人事部2002年7月3日頒布的《關于在事業單位試行人員聘用制度的意見》。該意見明確事業單位與工作人員簽訂聘用合同，并指出聘用合同內容包括聘用合同期限；崗位及其職責要求；崗位紀律；崗位工作條件；工資待遇；聘用合同變更和終止的條件；違反聘用合同的責任等必須的內容，也包括如試用期、培訓和繼續教育內容、知識產權問題、解聘或辭聘提前通知時限問題等協商條款，還明確事業單位與受聘人員簽訂合同應當采取書面形式以及聘用合同的解除和合同解除后的經濟補償等。
事業單位實行管理人員與技術人員聘用制度是雖然是事業單位用人制度的一項重要改革，同時也是事業組織關系的深刻社會變革。通過實行事業單位人員聘用制度，實現事業單位人事管理由身份管理向崗位管理轉變，由行政任用關系向平等協商的聘用關系轉變。事業單位聘用制度的貫徹實施標志我國社會關系契約化從企業組織向事業組織的拓展 ，社會關系契約化程度進一步提高。社會關系的契約化有利于培養社會成員的自由、平等、獨立、自治精神，普及和提高人們的現代法律意識。
二、事業組織人事爭議處理的司法化
事業組織人事爭議的司法化是指事業組織內的人事關系爭議可以通過訴訟途徑解決，爭議當事人權利可以尋求司法保護。雖然事業組織與國家機關是兩種不同功能的上組織，傳統上我國事業組織的人事管理一直采取機關管理模式，事業組織一直被認為是半官方機構，許多事業組織工作人員被認為是國家公務員性質。事業組織的機關化特征，除了事業組織人員的任用制外，還包括社會關系沖突被稱為人事關系爭議的案件只能通過向行政機關申訴或提起仲裁解決。國家人事部1997年8月8日發布的《人事爭議處理暫行規定》（人發[1997]71號）中第二條規定關于人事爭議仲裁范圍規定：（1）國家行政機關與工作人員之間因錄用、調動、履行聘任合同發生的爭議；（2）事業單位與工作人員之間因辭職、辭退以及履行聘任合同或聘用合同發生的爭議等由人事爭議仲裁委員會仲裁。事業單位工作人員同機關公務員一樣采取仲裁方式解決與有關單位的糾紛，法律沒有規定當事人對仲裁不服的可以通過訴訟途徑解決，司法實踐中，法院也以缺少法律為依據拒絕受理事業組織內人事關系爭議，交由事業組織或其主管的行政機關通過申訴解決，或者依據《人事爭議處理暫行規定》向有關人事行政部門申請仲裁。事業組織內爭議不能通過司法途徑解決，當事人權利不能通過司法途徑進行救濟，
國家機關和事業組織內部人事關系糾紛排除司法救濟，其中理論依據是歐洲大陸公法中特別權力關系理論。特別權力關系理論是德國學者在19世紀提出來的。這種理論將公民與政府的關系劃分為一般權力關系和特別權力關系。“所謂特別權力關系相對于公民與國家之間存在的一般權力關系，所產生的一種特殊的公法上的權利義務關系�！� 公民或者基于法律規定，或者基于個人之自愿與國家行政主體產生特別的權力服從關系，因而產生特別之義務。公民處在特別權力關系中，與相關的權力主體是不平等的，其義務具有不確定性，權力人享有對相對人概括性下命令之權；其權利義務關系不是有法律規定，而由組織內部規章制度規定，不適用“法律保留”原則，有關組織即使沒有法律授權，也可以限制公民法律權利，公民對有關組織行為限制其權利不可以提起訴訟尋求司法救濟。
“特別權力關系理論，在德國奧托· 麥耶教授建立大陸法系的行政法學以后，風行接近達80年之久，才遭到德國行政法實務界的廢棄。” 當代歐洲大陸公法理論以損及公民權利保障的理由廢棄行政法中的特別權力關系理論。
我國行政法上一直缺乏特別權力關系理論，但是在實踐中，普遍存在反映特別權力關系的規定，不僅反映關于國家公務員立法中，也反映有關事業組織立法，如《中華人民共和國教師法》等關于事業單位的立法中，規定教育機構內的爭議案件通過申訴途徑解決，沒有規定教師對教育機構拖欠工資等侵害教師權利行為提起訴訟的規定。
在我國司法實踐中，激起行政法學理論關注事業單位中特別權力關系理論是一個高等教育案件。 1988年北京科技大學學生田永以該大學拒絕發放畢業證為由，將北京科技大學告上法院，北京海淀區法院受理了該案件，并最終判決北京科技大學敗訴，在我國，公立高等學校屬于事業單位一種，該案件司法審理排除了以往大學對學生管理行為的不可訴性�！疤镉腊浮北旧聿⒉皇且粋�典型的事業單位人事關系事例，作為學生的田永與大學的關系并不是教師與大學之間的人事關系，但是“田永案”審理引起社會對于事業組織內部特別權力關系理論的關注和反思，為從體制上的改變創造良好的社會氛圍。2003年6月17日最高人民法院審判委員會第1278次會議通過《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》（法釋［2003］13號 ）的司法解釋從制度上確立事業組織人事爭議可以由法院受理。該司法解釋規定：“事業單位與其工作人員之間因辭職、辭退及履行聘用合同所發生的爭議，適用《中華人民共和國勞動法》的規定處理； 當事人對依照國家有關規定設立的人事爭議仲裁機構所作的人事爭議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內向人民法院提起訴訟的，人民法院應當依法受理。一方當事人在法定期間內不起訴又不履行仲裁裁決，另一方當事人向人民法院申請執行的，人民法院應當依法執行�！�
事業組織有關人事爭議可以由法院受理，相關當事人的權利可以通過司法途徑救濟，標志著司法進入事業組織內部沖突，可以審查事業組織的“內部管理行為”。事業組織人事爭議處理的司法化保證了事業組織聘用制的貫徹實施，沒有事業組織爭議處理的司法化，也就不會有真正的事業組織關系的契約化。事業組織人事關系爭議處理的司法化體現司法管轄權的擴張，司法管轄權擴張是強化權利保障的邏輯結果，是法治化進程標志之一。
三、事業組織財政的多元化
事業組織財政多元化是指以公益為目的的事業財政不是單一公共財政，也可以是私人的投資，體現在投資以公益為目的事業組織的主體不僅僅是國家、政府機關，還可以是個人或私人組織。關于事業單位的定義，1998年9月25日國務院第八次常務會議通過《事業單位登記管理暫行條例》（252號）這樣規定：“事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”“公益目的”和“公共財政”是事業組織兩大突出特征，因此，可以將事業組織介定為國家投資的以社會公益目的設立的機構。這里為公益目的的宗旨顯然是事業單位的根本特征，是區別以營利為目的的企業組織。關鍵的問題是以公益為目的的社會組織必須一定是以國有資產舉辦的，否定個人或者私人機構能否舉辦以公益為目的事業組織。在改革開放前，這種規定或許符合中國實際，那時國人都一窮二白，沒有多少個人資產，也就談不上舉辦以公益為目的的事業組織。改革開放之后，一些先富裕起來的人，本著財富來源于社會，用于社會的財富原則，有舉辦公益事業組織的愿望，又有舉辦公益事業組織的能力，任何一個社會都不能拒絕這樣的要求。因此，在經過改革開放的今天，開放個人或私人組織舉辦公益事業組織是必然的趨勢。順應這一趨勢，民辦教育事業幾露崢嶸， 第九屆全國人大常委會第三十一次會議于2002年12月28日通過的《中華人民共和國民辦教育促進法》第二條規定“國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦學校及其他教育機構”為民辦教育，明確私人可以舉辦以公益為目的的教育事業，并規定民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位。《民辦教育促進法》的頒布實施從此改變了事業單位的理解，改變了只有公共財政才可以舉辦事業組織觀念，明確個人或私人組織也可以投資以公益為目的事業，確立了事業組織財政來源的多元化。
四、事業組織地位的社會化
事業組織地位的社會化是指事業組織由官方組織到民間組織轉變，確立事業組織獨立于政府機關的社會定位。
事業組織構成的契約化體現事業組織是通過平等、獨立、協商建立，事業組織是社會成員平等協商的產物，事業組織與其成員是平等的，不是凌駕于其成員之上的政府機構，事業組織是社會的，民間的，而不具有政府機關的性質，事業組織對其成員并不具有機關的行政管理權，并不享有公權力。
最高人民法院的司法解釋明確事業單位人事爭議可以通過司法途徑進行解決，適用勞動法規定，決定事業組織人事關系爭議屬于民事案件，適用民事訴訟程序，這又進一步排除事業組織的政府機關性質，否定事業組織對其社會成員享有公權性質的行政管理權。事業組織對其工作人員并不享有像國家機關那樣的行政管理權力，與其工作人員而是平等的社會主體。
投資公益目的事業組織的多元化加強事業獨立性，將事業組織與政府機關分離出來，并削弱事業組織對政府機關的依賴性。過去事業組織都是由財政出資或者以國有資產舉辦，政府往往以出資人的名義加強對事業組織的控制，事業組織依附于政府機關，因而制約事業組織的獨立性，公益事業投資的多元化，排除公益事業國家的壟斷造成事業單位對政府的依附關系，實現事業組織的獨立性。
事業組織人員的契約化、事業組織人事爭議的司法化以及投資事業組織主體的多元化進一步促進事業組織的社會化，確立事業組織的社會主體地位。事業組織是獨立于政府機構的社會組織。
我國事業組織的演變對于中國法治建設的意義是多方面的，既有積極的一面，也有需要我們解決的新問題。
首先，事業組織的演變表征我國國家與社會二元化建構的進展。事業組織社會地位明確以及獨立性加強標志中國社會國家與社會二元化結構建構過程的進展，而國家與社會二元化結構的構造為實現法治國家打下堅實基礎。當前國內關于建設社會主義法治國家的理論研究中，普遍認為國家與社會二元化是建設社會主義法治國家的社會基礎。 事業組織是中國市民社會重要組成部分�！爸袊忻裆鐣怯瑟毩⒆灾鞯膫�人、群體、社團和利益集團構成的，其間不包括履行政府職能、具有國家政治人身份的公職人員、執政黨組織、軍人和警察，也不包括自給自足、完全依附于土地的純粹農民。在中國市民社會中，企業家階層與知識分子是中堅力量�！�
其次，事業組織在發揮市民社會發揮獨特的作用。當前我國法治理論研究中，關于如何構建中國的市民社會，如何塑造國家與社會二元化結構，一些學者更多關注的是市場經濟帶來的獨立的企業組織，關注企業組織在塑造國家與社會二元化中的作用，卻在一定程度上，忽視事業組織在市民社會中的地位以及在實現市民社會功能中發揮的作用。 關于市民社會作用內部結構方面的研究成果還無法證明事業組織與企業組織在發揮市民社會制衡國家權力、形成民主政治的功能中，哪一種組織發揮更大的作用，但是，可以明確的是：獨立的、社會化的事業組織在建設法治國家中具有獨特的作用。 事業組織在我國法治建設中的獨特作用主要體現在事業組織主要以知識分子為構成該類型組織的主體。知識分子中除了一部分投身于企業家行列或從事自由職業外，多存身于事業組織之中，“知識分子作為社會群體中的一個特殊階層，既作為知識、思想、價值觀念、意識形態等的構造者、詮釋者與傳播者，一般而言，其知識、思想與價值觀念在社會的各個階層中處于領先的與引導地位�！� 他們“在教育、啟蒙、文化建設、研究、理論指導等方面起著不可替代的作用，他們是推進和指導市民社會健康發展的知識源泉和動力源泉�！� 事業組織演變，其獨立地位的加強，一定意義上也可以說是知識分子獨立地位的加強，知識分子獨立地位的加強有利于強化知識分子主體性意識，激發其活力與創造性。獨立的、社會化的事業組織在傳播法治理想、培養人們法律意識、促進民主參與方面具有獨特價值。
第三，事業組織演變還可以進一步分散社會權力，實現以權力制約權力，保障權利的法治目標。法治的精髓在于分散權力以制約權力，保障公民權利。社會權力是指社會主體（組織或個人）通過擁有物質的、精神的、組織的等資源而形成對他人的支配力或影響力。廣泛意義的社會權力也包含國家權力在內，狹義的社會權力是排除國家權力之外的其他社會主體所擁有的權力。社會權力具有多種形式，可以體現為經濟的、政治的、組織的、文化的權力形態。 社會權力高度集中的社會不是法治社會，它失去社會組織內部的分化制約造成組織與社會個體成員之間地位不平衡，個體的權利失去保障的屏障。獨立的、社會化的事業組織在分散社會權力方面體現在兩個層面，首先，事業組織與企業組織共同構筑完整的市民社會，實現國家權力與社會權力的分化，以社會權力制約國家權力，保障社會成員權利。其次，市民社會中，事業組織又獨立于企業組織，獨立的事業組織進一步實現社會權力在企業組織與事業組織之間的分權，以事業組織特有功能來制約企業組織權力，防止企業組織經濟權力濫用，保障人權。以“公益”為目的的“知識密集”的事業組織與以“營利”為目的的“財富密集”的企業組織，在關注法治民主建設的目的和動機有不同，獨立于企業組織，發揮不同于企業組織的功能，還可以進一步糾正企業組織過分功利性世俗性。
事業組織演變也為我國法治建設，人權保障、協調政府與事業組織之間關系方面提出新的課題。首先，需要關注獨立后事業組織內部權利保障，就像需要人們關注企業組織內部勞動者權利保障一樣。事業組織為了實現組織目標必須有組織規章，也必須具有對組織成員執行紀律的權利，問題是，事業組織規章性質及其與法律關系，由誰保證并負責監督其合法性，事業組織對其成員處分范圍有多大，涉及公民基本權利的如何救濟。事業組織演變引起學界的關注，部分憲法學者研究進行憲法救濟的可能性，主張事業組織行為不得侵犯基本權利，公民基本權利不僅僅防衛國家權力，同時也防衛任何組織，即憲法私法化。其次，處理好政府與事業組織的之間的依法管理與依法自治之間的關系，加強對事業組織的規范、引導、管理，維護其合法權益。
事業組織形成的契約化、事業組織當事人權利保障的司法化、財政來源的多元化以及事業組織主體的社會化，必將有利推動事業組織從政府管制中獨立出來，成為市民社會中獨立、自主的主體，在實現權力分散、權力制與權利保障約功能中發揮更大的作用，為建設法治國家打下更為堅實的基礎。
我國事業組織演變過程也許還談不上“化”字，還不是徹頭徹尾的變化，至少，這種變化已經初現端倪。這更加證明我國法治化進程是緩慢的、是漸進的，也是具體的。這種演變也是重要的，這是因為事業組織在整個社會關系中有相當的比重，我國事業組織數量、從員人數眾多，分布范圍廣泛。另外，傳統上的事業組織對政府過分依賴性以及政府機關對事業組織超強控制性，使得我國事業組織社會化、法治化演變進程更為艱難，因此，在一定意義上，我國事業組織領域法治化進程或許就標志中國法治化進程的節奏與成功與否。
參見：
1、周翼虎等著《中國單位制度》，中國經濟出版社1999年出版。李路路等著《中國的單位組織——資源、權力與交換》，浙江人民出版社2000年出版。曹錦清著《走出“理想”的城堡——中國“單位”現象研究》，海天出版社1997年出版。
2、周新民：《中國行政法學原理》，中國政法大學出版2002年出版，第63頁。
3、《田永訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證行政訴訟案》，載《中華人民共和國最高人民法院公告》1999年第4期。
4、參見胡衛 丁笑迥主編：《聚焦民辦教育立法》，教育科學出版社2001年出版。
5、 參見馬長山：《國家、市民社會與法治》，商務印書館2002年出版。
6、鄧正來：《國家與社會》，四川人民出版社1997年出版，第7頁。
7、 陶東風著：《社會轉型與當代知識分子》，上海三聯書店1999年出版，第1頁。
8、鄧正來著：《國家與社會》，四川人民出版社1997年出版，第7頁。
9、參見[英]羅素著：《權力論》，靳建國譯，東方出版社1988年出版。
原載《廣東商學院學報》2004年第1期 |
